‘법령보충적 행정규칙’의 요건으로서 규율 대상 및 내용에 관한 검토

초록

이 글에서는 최근 대법원 판례를 중심으로 ‘법령보충적 행정규칙’의 대외적 구속력 인정 요건을, 특히 규율 대상과 내용의 관점에서 살펴보고자 하였다. 대법원은 기존에 상위법령의 구체적인 위임이 있고, 위임의 범위를 넘어서지 않으면 행정규칙 형식으로 제정된 규범이더라도 법령보충적 행정규칙으로서 상위법과 결합하여 대외적 구속력이 있다고 인정한 바 있다. 그러나 비교적 최근에 선고된 수질오염공정시험기준 사건(2021두58912), 개발행위허가운영지침 사건(2020두43722)에서는 상위법령의 위임이 있었음에도 그 위임에 따라 제정된 행정규칙의 구속력을 부정하였고, 반면 이후 선고된 충전소 배치계획 고시 사건(2024두59138)에서는 다시 고시의 구속력을 인정함으로써 상위법령의 위임에 따라 제정된 행정규칙의 대외적 구속력 인정 기준이 무엇인지에 대한 의문이 제기되었다. 위 판례들을 비롯하여 종전에 위임에 따라 제정된 행정규칙의 구속력을 부정한 선례들과 긍정한 선례들을 비교분석해보면, 대법원은 상위법령에 의한 구체적 위임이 있는지뿐만 아니라, (1) 해당 행정규칙의 규율 대상이 국민의 권리·의무에 직접 관련된 것인지와 (2) 해당 행정규칙의 규율 내용이 상위법의 공백을 실질적으로 보충하는 것인지(아니면 단순한 해석·적용지침에 그치는 것인지)를 고려하여 대외적 구속력 유무를 판단하고 있는 것으로 보인다. 상위법령의 위임이 있고, 행정규칙이 상위법에서 공백으로 남겨둔 권리·의무에 관한 구체적인 사항을 정하는 경우에는 법령보충적 행정규칙으로서 대외적 구속력이 인정될 수 있지만, 상위법령이 구체적인 내용을 정한 상태에서 그 해석·적용에 관한 세부기준을 마련한 것이거나 국민의 권리·의무와 직접 관련되지 않은 행정편의 또는 행정절차에 관한 사항을 규정하는 경우에는 대외적 구속력이 인정된다고 보기 어렵다. 수질오염공정시험기준 사건(2021두58912)에서 공무원이 지켜야 할 절차를 규정한 고시의 대외적 구속력을 부정하고, 개발행위허가운영지침 사건(2020두43722)에서 상위법령의 해석·적용기준을 정한 훈령의 대외적 구속력을 부정한 반면, 충전소 배치계획 고시 사건(2024두59138)에서는 상위법령의 위임에 따라 개발제한구역 안에서의 행위허가요건을 정한 고시의 대외적 구속력을 인정한 것은 이러한 기준에 따른 것이다. 이러한 판례의 태도는 충분히 수긍할 수 있으나, 내용을 고려하여 대외적 구속력을 판단할 경우 명확한 기준을 정립하고 이를 일관되게 적용하는 것이 쉽지 않다는 문제가 있으므로, 법원으로서는 분명한 기준을 세우고 이를 적용하려는 노력을 기울일 필요가 있다.

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